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进一步加大支持苏区老区县（市）发展力度 促进我省苏区老区县（市）跨越发展

日期：2011/9/19        来源：省老区办        点击数：

进一步加大支持苏区老区县（市）发展力度

促进我省苏区老区县（市）跨越发展

老区是福建的一个基本省情，全省84个县（市、区，不含金门县）中，有67个老区县（其中中央苏区县22个），占全省的79.8%。我省20个一般发展水平县全是老区县（其中中央苏区县9个，16个县分布在四个山区老区市）。老区县域经济发展的状况对我省实现全面小康目标和海峡西岸经济区建设目标意义重大。省民政厅（老区办）调研组就加大支持苏区老区县（市）发展的现实基础、主要任务、关键环节与对策建议这一子课题展开专题调研。先后前往宁德市、福安市、柘荣县、长汀县、漳平市调研，召开老区建设成员单位联席会议，了解苏区老区县（市）发展的现状、存在的困难和问题，共同探讨加快苏区老区县域经济发展的对策建议。本文拟就我省苏区老区县（市）加快发展的有利条件、困难和问题进行分析，并提出一些对策与建议。

一、我省苏区老区县（市）具备县域经济加快发展的有利条件

（一）基础设施逐步完善。我省高速公路发展迅速，90%以上县（市）已通或在建高速公路，全省大部分老区县（市）实现1小时内上高速，特别是加快了龙岩、三明、南平、宁德四个山区老区市的路通速度，使这四个市加入到省会城市的“四小时交通经济圈”中。全省老区县“十二五”将实现县县通高速、镇镇通上普通公路干线、村村通上水泥路的目标。目前，全省老区村基本实现“五通”工程（指通水泥道路、通饮用水、通电、通广播电视、通电话），历史性地改善了老区群众生产生活条件和环境，使绝大多数老区群众过上较为宽裕的生活。

（二）社会建设稳步发展。在老区教育方面，实施农村中小学危改工程，消除农村中小学现存危房，城乡免费义务教育全面实施，对家庭困难学生免费提供教科书和补助寄宿生活费，免学杂费政策惠及老区200多万中小学生。同时，加大扶贫助学力度，扶助高校和中职贫困生顺利完成学业。新农合制度的有效实施，使不少患有重病的老区农民由于得到及时救治恢复了正常生活。老区的低保、扶老、优抚等民政事业水平大为提高，特别是重点优抚对象和革命“五老”人员的生活、医疗、住房等实际困难得到较好解决，社会救助体系基本建立。在老区农村开展了卓有成效的“家园清洁行动”，改善了农村人居环境。新农合制度广为覆盖，新农保制度逐步推行，以改善民生为重点的老区社会建设稳步发展。

（三）苏区老区县（市）的经济实力显著增强。改革开放后，福建老区经济发展进入了一个发展较快的时期，老区已发展成为充满生机活力的海峡西岸经济区重要增长极。龙岩、三明、南平、宁德四个山区老区市，1978年地区生产总值为27.43亿元，财政总收入为4.39亿元，农民人均纯收入为111.75元，经过32年的发展，到2010年，上述四市地区生产总值为3429.32亿元，财政总收入为370亿元，农民人均纯收入平均为6795.25元，分别增长125倍、84倍、60倍。与“十五”末相比，龙岩市“十一五”时期地区生产总值、人均地区生产总值、财政总收入、规模以上工业总产值、社会消费品零售总额5项指标实现翻番，全社会固定资产投资、外贸出口总值、实际利用外资3项指标实现翻两番以上，经济总量从全省第六上升至第五，财政总收入在全省设区市中第四个突破百亿大关，外贸出口总量从全省第九上升至第六。柘荣县2010年实现地区生产总值27.3亿元，比2005年翻一番以上，年均增长14.4%；财政总收入1.46亿元，其中地方级财政收入8305万元，均为2005年的3倍，年均增长24.3%和21.9%。福安市2010年财政总收入15.51亿元，其中地方级财政收入8.77亿元，比上年度分别增长45.1%，57.9%。

（四）支持苏区老区县（市）加快县域经济发展的氛围初步形成。2010年2月，国家发改委明确在“安排中央预算内投资等资金”时，我省20个原中央苏区县和32个革命老区县分别参照执行西部、中部地区政策。2010年8月，我省对未列入参照执行中部地区有关政策待遇的15个老区乡村分布较少的县（市）实施省级资金差额补助政策。2011年5月，省委、省政府出台《关于支持和促进革命老区加快发展的若干意见》，进一步明确支持革命老区的优惠政策。各市（县、区）也相应出台了关于支持老区建设的相关文件政策，对全省老区加以扶持。目前，我省革命老区已初步形成了国家、省、市(县)三级扶建政策体系，全省老区县均享受了革命老区专项转移支付补助，对我省革命老区的支持是多年来最好的时期。我省老区立法工作也有一定进展，《福建省老区发展促进条例》被列入了2011年省政府立法计划审议项目。

二、我省苏区老区县（市）加快发展的主要困难和问题

（一）苏区老区县（市）与全省平均发展水平存在较大差距。历史上就属于全国18块连片贫困地带的龙岩、三明、南平、宁德四个重点老区市，2010年农民人均纯收入分别为6931元、6949元、6759元、6542元，都低于全省农民人均纯收入7427元。四个山区老区市2010年地区生产总值的绝对值处于全省的后列，人均GDP也处于全省的后列。经济总量偏小，2010年龙岩、三明、南平、宁德四个山区老区市GDP总量分别仅占全省的7.18%、7.05%、5.34%、5.28%。不少老区县（市）的财政仍是“吃饭财政”，没有更多的资金用于老区建设，实现苏区老区的科学发展跨越发展有较大难度。

（二）苏区老区县（市）与沿海县（市）相比发展水平差距较大。我省沿海的厦门、福州、泉州等市GDP无论在总量上，还是在人均上，均高于龙岩、三明、南平、宁德四个山区老区市。2010年沿海五个设区市的农民人均纯收入（厦门、泉州、福州、漳州、莆田分别为10033元、9296元、8543元、7861元、7663元）皆高于全省的平均水平7427元。2010年，四个山区老区市地方级财政收入的总和（195.48亿元）还不如一个福州市（247.82亿元）的收入，一般发展水平的20个老区县地方级财政收入（38.86元）不如一个晋江市（45.2亿元）的收入。2010年，宁德市、龙岩市的GDP分别仅占泉州市GDP的20.7%、27.8%。

（三）苏区老区县（市）不少老区村的发展仍滞后于全省农村的平均发展水平。老区村（特别是革命基点村）这一层面除国家和省里的普惠政策及各级挂钩扶持外，尚无特殊的针对性强的帮扶举措。目前，我省老区村整体只处在温饱线状态，不仅与全省农村平均水平存在较大差距（与沿海地带农村差距更大），而且与当地农民人均纯收入相比也存在不小的差距，甚至低于全国人均水平的仍占有一定的比例。宁德市2010年底对全市1896个老区建制村统计，老区农民人均纯收入5294元。人均年收入在5000元以上的有584个村，占全市老区村的30.8%；人均收入1200元-5000元的129个村，占总数的68.09%；人均收入在1200元以下的有21个村，占总数的1.1%。大多数老区村仍停留在传统农业耕作水平，由于多数在山区，地理环境差，许多农民文化水平低，加上因病因灾返贫，老区农民的收入增长缓慢，老区村的基础设施和社会事业建设困难不少，老区县(市)的不少老区村仍滞后于全省农村的平均发展水平。

（四）苏区老区县（市）在思想观念和区位等方面处于劣势。不少老区县（市）由于受传统观念的束缚，“等、靠、要”的思想观念仍不同程度地存在，改革力度不大，体制机制创新不够，经济结构调整滞后，发展方式不活。由于处于“吃饭财政”状况，资金投入不足，收入增长不快，发展环境不优，难留住好的科技人才，劳动力素质总体偏低，发展后劲不足。不少老区县（市）区位条件差，地处偏远、交通条件不便、自然资源相对缺乏的地区，这些成为制约老区县(市)跨越发展的不利因素。

三、加快我省苏区老区县（市）发展的对策与建议

省委、省政府《关于支持和促进革命老区加快发展的若干意见》（闽委[2011]30号）提出，到2015年，老区县（市、区）地区生产总值年均增长速度力争达到或超过全省平均水平，老区村农民人均纯收入实现与全省农民人均纯收入同步增长。要实现上述目标，重点和难点在经济发展水平较落后的苏区老区县（市），对这些县（市）的经济发展、社会建设要采取切实有效的措施，加大支持力度，达到与全省的发展同步。

（一）抓好政策对接和跟进，认真落实中央和省里支持苏区老区发展政策。要把贯彻落实中央和省委、省政府支持原中央苏区、革命老区建设发展的各项决策部署，作为推动老区又好又快发展的重大机遇，深化发展思路，拓展发展空间。要落实国务院《关于支持福建省加快建设海峡西岸经济区的若干意见》以及海西发展《规划》，成立研究对接的专门班子，重点就对接中央支持海西、支持原中央苏区、革命老区发展对策，争取国家在产业布局、重大项目建设、社会事业发展等方面给予更大倾斜和支持，以及在更大范围上争取参照执行西部、中部地区政策等方面进行深化对接，梳理出可参照执行的项目，争取更多的资金支持。要认真落实省委、省政府今年5月出台的《关于支持和促进革命老区加快发展的若干意见》，抓紧制定细化方案和具体措施，将政策措施落到实处，以此为重大契机促进苏区老区加快发展。各市（县）要充分利用报刊、广播电视等媒体，对省委、省政府《关于支持和促进革命老区加快发展的若干意见》进行全面解读和宣传，让省委、省政府对老区发展的关心关怀和政策深入人心，鼓舞干部群众信心，激发干事创业热情。

（二）选择不同发展模式，推动苏区老区县域多样化发展。本着因地制宜，发挥优势、扬长避短的原则，针对生产要素和资源禀赋状况，理清老区县域经济发展的基本思路。对具有发展潜力的一般发展水平的老区县，工作的重点在于努力获取扶持的同时提高自主发展能力。福建省全省，特别是沿海发达地区对山区老区县的生态建设作用应高度重视，沿海市（县）要加大对河流上游山区老区市（县）的生态补偿力度，做到让这些地区通过生态建设，也能得到可观的发展回报。对其中的欠发达县扶持重点应从财政划拨为主逐步转为项目建设为主。省市应进一步加大对一般发展水平老区县财政转移支付的力度，使这些县财政实力尽快从“吃饭财政”向服务型财政过渡。同时，对一般发展水平的老区县还应在生态文明、产业转移园区和城镇化建设以及扩大内需方面多探索，进一步改变“等、靠、要”的观念，使这些县域的发展一方面能分享全省经济发展的成果，另一方面也能充分开发潜力，不断增强自主发展能力。一般发展水平的苏区老区县在发展县域经济过程中，关键是要发挥比较优势，克服比较劣势，依托本地优势生产要素，参与市场交换和市场竞争，形成具有特色的产业和产品体系。

（三）破解苏区老区发展中的难点问题，增强老区经济发展实力。要按照“工业返哺农业，城市支持农村”的要求，确保党的强农惠农政策落到实处。以农民增收为目标，在不断提高粮食综合生产能力的前提下，积极调整老区县域农业和农村经济结构，推广“市场+公司+农户”模式，借鉴工业化理念发展农业，以农业产业化经营为突破口，大力发展农产品加工业，重点培育特色农产品产业，形成农业生产区域化、专业化、规模化的格局。要大力扶持老区县（市）农业产业化龙头企业。制定切实可行的措施，在项目申报、审批及土地征用、税费征缴等方面加大支持力度，依托农业主导产业，大力培育和引进科技型、流通型、加工型龙头企业。今后，应重点发展农产品加工业，适应市场的不同需求，提高产品质量和档次。要不断提高农产品的科技附加值。围绕“绿色、环保、无公害”这个全球消费新潮流，提高农产品科技含量和市场竞争力，增加老区群众的收入。对老区农业专业合作社要加大扶持力度。老区科技示范项目要进一步发挥示范、带动效应，使更多的老区群众增加收入。

（四）以工业化为突破口，加快苏区老区县域经济发展。“无工不富”，发展工业是硬道理。我省一般发展水平的老区县，工业发展水平比较落后，加快老区县域经济发展，应以工业化为突破口。只有加快工业化，才能为县级财政建立稳定可靠的支柱和骨干财源，才能提供较多的就业机会，才能为服务业和各项社会事业发展奠定坚实的经济基础。要发展壮大老区县域经济，不能“穿新鞋走老路”，要走新型工业化道路。首先要突出技术创新。要积极运用高新技术和先进适用技术改造提升传统产业。要做大做强支柱产业，狠抓高增长行业，走出一条科技含量高、经济效益好、资源消耗低、环境污染少、人力资源优势得到充分发挥的新型工业化道路。其次要发挥比较优势。比较优势包括地理位置、交通运输、经济基础、人力资源、科技力量、产业结构等各个方面。要积极做好因势利导和培育工作，发现优势，看准优势，抓住优势。第三要狠抓招商引资。招商引资的重点应是吸引外来资金投资建设工商企业。实践证明，扩大对外开放，全力招商引资，大力发展县镇工业，以工促农，以工带商，走“工业强县”之路是加快苏区老区县域经济快速发展的重要手段。

（五）加快县域城镇化步伐，使之成为苏区老区县域经济发展的增长极和支撑点。城镇化是今后苏区老区县域经济发展的一项中心工作，推动县域经济中的城镇化发展必然与土地开发相联系，要制定科学的土地开发策略。要把发展小城镇，推进城镇化作为促进城乡经济和区域经济协调发展的重大战略举措来抓，以此统筹老区城乡经济社会发展。要加快小城镇发展步伐，要突出抓好县城和中心镇的建设，促进农村城镇化进程，实现人口和产业向城镇的适当集聚。要鼓励私营个体业主、有条件的老区农民到小城镇落户，促进农村人口、生产要素向中心集镇流动，优化农村人口、产业和基础设施布局。只有老区城镇人口增加，才能创造更多的就业需求和商品需求。只有老区农村人口减少，才能扩大农户生产规模，实现农业的规模经营，提高农业劳动生产率，增加农民收入，农村市场才能真正繁荣。要突出以城镇化来提升工业化，带动农业现代化。加快小城镇建设要突出发展产业。要把培育特色产业，放在小城镇建设第一位，使小城镇发展与推进农业产业化、调整和壮大乡镇企业、建设工业小区、发展农村第三产业、发展个体私营经济和外向型经济等有机结合起来，实现工业兴镇，商业活镇，特色强镇。

（六）壮大民营经济，使之成为苏区老区县域经济的主体。民营经济是县域经济最具活力和大有希望的新经济增长点。加快县域经济发展，希望在民间，活力在民营，发展靠民力。要把民营经济作为苏区老区县域经济发展的主要力量，大力培育市场主体，鼓励更多的民间资本参与县域经济的建设和发展，实现投资主体多元化。要为民营经济发展创造一个有利的政策环境和体制环境，使非公有制经济成为老区县域经济的主体，县乡财政的支柱。按市场化运作的要求，财政要适当注入资金，建立县域中小企业融资机构，为非公有制企业提供融资担保。关注和解决老区农村回乡创业人员贷款难问题。

（七）加强政策引导和制度建设，确保对苏区老区的扶持力度。省里各级各部门对执行中西部政策的县（市）要深化对接，争取更多的项目资金支持。创新完善一般发展水平老区县帮扶政策，由重治标向重治本转变。对综合实力弱、经济发展慢的老区县，省政府及有关部门要在资金、项目和基础设施建设上给予重点扶持。一是围绕欠发达老区县新上的主导产业大项目，省级给予资金支持。二是完善省以下财政分税制体制，给欠发达老区县特殊照顾；按经济发展水平，对地方财政收入增量部分划分不同的留成比例。三是进一步改进财政转移支付办法，由保“吃饭”向促发展转变，增强欠发达老区县造血功能，建立有利于发展的激励机制。四是对重大公共、基础设施建设，减免或降低地方配套资金的比例，加大对工业园区基础设施建设投入补助，采用贴息办法支持重点企业技术改造。五是鼓励欠发达老区县按照转变政府职能的要求合理确定县、乡机构和编制，加快乡镇机构改革，加快事业单位改革，逐步减少财政供养人员，通过减员增效增加财政收入，把“蛋糕”做大。六是对欠发达老区县农村水利、县乡公路、农村电网改造等基础设施建设和农村公共卫生体系建设以及农村低保资金缺口，予以优先安排和支持。七是帮助欠发达老区县成立政策性担保机构，并与省级担保机构加强合作，实现优势互补。八是提高生态公益林补助标准，并把水源涵养林列入省财政补助项目。

（八）推进“老区村跨越发展”工程，推动老区村整体跨越发展。要坚持实行市级领导和党政机关挂钩帮扶老区贫困村工作，作为市委市政府的重要工作之一。每年安排一定数量的老区贫困村，由市五套班子领导和市直有关单位分别挂钩，帮助老区贫困村进行农村道路、安全饮水、农田水利等基础设施建设和生产发展急需扶持的项目。要把各级确定的扶贫开发重点村和挂钩驻点村作为“老区村跨越发展”工程的重要抓手，集中力量实施好这些村的基础设施、特色产业、环境建设、民生工程项目，发挥他们典型开路，先进引导的作用。省级扶贫开发重点村要加大安排老区村的比例，要不低于70%，边远落后的老区基点自然村多的老区建制村优先作为省级扶贫开发重点村予以安排。对老区自然村在全面、综合制订出整治规划的基础上，给予分类指导、分类扶持：一是对于资源条件比较好，现有人口在100人以上，农民愿意在当地生活发展的条件好的较大规模的自然村，则应优先支持他们修通公路，一通才能百通。二是对于其他规模较小、生存环境又恶劣的自然村和居民点，以及有严重地质灾害威胁的自然村，原则上都要实施“造福工程”，有序开展移民扶贫。要对搬迁出来的老区群众给予扶持，使其能安居乐业。要提高“造福工程”的补助标准，对于其用地指标予以单列。要做好资源整合工作，今后“造福工程”应该与城乡统筹、城镇化建设、旧城改造、新农村建设结合起来，真正把“造福工程”打造成民心工程。

（九）加快苏区老区县（市）基础设施建设，显著改善老区发展环境。全省老区县“十二五”将实现县县通高速、镇镇通上普通干线、村村通上水泥路的目标。由于许多老区县（市）财政困难，在安排基础设施建设项目时，要降低或减免配套资金。许多老区道路建设由于地处山区、山坡陡峭、土石方工程量大，工程造价高，省里应对老区县（市）省道改造适当提高资金补助和奖励系数，提高通乡公路补助标准，对较大的老区自然村（特别是革命基点村）公路硬化省里要加大指标安排力度，提高补助标准（现为每公里9万元），要高于建制村水泥硬化的补助标准，而不能倒挂。对欠发达老区县集中开展基础设施大会战，我省可先行参照广西举全省之力在东兰、巴马、凤山三县集中开展基础设施大会战的做法，选择部分重点困难老区县（如浦城、松溪、政和、屏南、周宁、寿宁、柘荣等连片地带），集中开展“县为单位，整合资源，整片推进”的老区乡村基础设施建设行动，着力改善该地区的基础设施和生产生活生态条件。各市（县）要加大对革命基点村的基础设施建设、“造福工程”等方面的支持力度，夯实老区发展基础。

（十）提升苏区老区县（市）公共服务水平，推动老区和谐社会进程。县域经济本质是民生经济。发展老区县域经济，始终要把保障和改善民生作为根本出发点和最终目的，要像抓经济发展一样抓民生问题，像考核经济指标一样考核民生工作，下大力气发展富民产业和各项社会事业，加快建设基本公共服务体系，提升老区县（市）公共服务水平，加强和创新基层社会管理，确保老区群众的幸福指数与经济发展同步提高。要妥善应对当前农村新出现的一些社会问题，要加大对偏远的老区乡村医生的补助力度，解决部分边远老区群众看病难现状。要提高革命基点村寄宿生的补助标准，解决好助学问题。要加大对老区县福利中心、敬老院的资金补助比例，推动和谐老区的社会进程。

省民政厅（老区办）课题组

课题组负责人：罗万荷、曾水平

课题组成员：陈晨光、张陆、罗茂松

2011年8月