您现在所在的位置：首页 >考察调研 >2014年

建瓯市农村土地流转情况调研报告

日期：2015/1/20        来源：南平建瓯市老促会        点击数：

建瓯市农村土地流转情况调研报告

建瓯市政协  建瓯市老促会

开展农村土地流转工作是深化农村经营体制改革的重要内容，是推进农村土地规模化、集约化经营，发展现代农业的有效途径。为进一步推动我市土地流转工作，近期市政协组织部分委员及有关部门，对我市农村土地流转情况开展专题调研。调研组先后深入小松镇、小桥镇、吉阳镇实地调查了解情况，组织镇村干部、部分流转主体、农民召开了6场座谈会，并赴浙江省、山东省考察学习外地土地流转工作经验。现将调研情况报告如下：

一、我市土地流转的基本情况

近年来，随着我市经济社会的发展和农村城镇化的推进，农村劳动力的大量转移进城，促进了我市的土地流转。据了解，全市农业用地面积约105万亩（含耕地、茶果等经济林地），截止2014年6月底，通过转包、出租、互换、托管、转让、股份合作等形式流转土地26.39万亩，流转率为25.13%；其中耕地48.18万亩，流转了10.78万亩，流转率为22.37%。

分析我市土地流转现状，主要有以下6个特点：①流转时间短，流转时间3年以下的占59%，流转5年以上的占34%；②流转面积小，流转20亩以下的占52%，流转100亩以上的占33%；③从流转形式看，出租和互换托管为主要形式，占流转总量的70.2%；④从流转程序看，口头协议多，签订合同少；⑤从流转地域看，流转多集中在交通方便的平原地区，而偏远或高山区流转少，土地抛荒多；⑥从流转主体上看，通过农业龙头企业流转面积1.65万亩，占总流转面积的15.3%；通过农民专业合作社流转面积1.86万亩，占总流转面积的17.3%；通过家庭农场（专业大户）流转面积3.85万亩，占总流转面积的35.7%；农户间自行流转面积约3.42万亩，占总流转面积的31.7%。

今年以来，我市积极探索创新土地流转工作机制，成立了农村土地（林权）流转工作机构，制定出台了《关于加快农村土地流转促进规模经营的实施意见（试行）》、《关于金融支持农村土地流转促进规模经营的指导意见》、《建瓯市农村土地承包经营权抵押贷款管理办法（试行）》，扶持发展各类土地流转经营主体，开展土地流转经营权抵押贷款试点工作。依托农业、林业部门分别成立了土地流转服务中心、林权流转服务中心，各乡镇也成立了农村土地流转服务中心。组建了建瓯市绿瓯农林发展有限公司（注册资金1000万元），为农村土地流转的农林业经营主体提供抵押贷款担保服务，上半年已开展担保业务3 笔 160万元。

二、当前我市土地流转工作的困难和问题

通过土地流转提高了农业生产经营管理水平，推动了现代农业的发展，但从目前土地流转的现状来看，流转进展缓慢，规模偏小，成效不大。影响土地流转推进的主要因素有以下五个方面。

1. 农民恋土情结重。我市土地肥沃，农民勤劳，土地产出率高，经济效益好，土地被农民视为生活的主要来源和生存的保障。加上二、三产业带动力弱，农民转移就业的渠道较窄，农村社会保障体系不够健全，农民有“留后路，保老本”的考虑，有的宁愿抛荒也不愿流转。

2. 流转机制不完善。市乡两级虽然都成立了土地流转服务机构，但大部分机构作用没有发挥，职责不明，流程不清，有的无人办事，缺少工作经费。土地流转的产权登记、信息发布、交易、仲裁等工作未全面开展，造成土地流转信息不畅，程序不规范，埋下隐患多。农户间转包、互换大多是口头协议，书面合同的签订率低，且合同不规范，造成矛盾纠纷多发，双方利益难以得到法律保护。土地评估机构也尚未建立，土地流转价格参差不齐，既影响了农民的收益，也影响了贷款融资。

3. 确权登记发证滞后。我市在第二轮土地延包中，登记造册不规范，有的村有发证，有的村没有发证。据农业部门不完全统计，全市已发证土地面积仅占42%。有的虽然有发证，但5年、10年的小调整，也打乱了原来经营的地块，存在证地不符的现象。土地确权是流转的基础，由于土地权属不明晰，农民的承包经营权益难以得到保障，流转经营主体也得不到可以抵押的经营权证，影响了土地流转的开展。

4. 产业带动力不强。我市农产品品种丰富，规模总量大，但大多是传统农业，农业生产以一家一户小规模耕作为主。高优示范基地少，产业链短，品牌不响，产业化程度不高。农业龙头企业、农民合作社起步晚、规模小、实力弱、数量少，全市由龙头企业、合作社参与流转的面积仅占总流转面积的1/3，且流转短期居多、层次较低，还没有在行业、市场中起主导作用。这也是导致我市农村山垅田大量弃耕撂荒现象的主要原因，据农业部门统计，全市抛荒土地近10万亩。

5. 金融服务创新力度不大。资金短缺是各类流转主体扩大规模生产的瓶颈问题，我市人行虽已出台相关优惠政策扶持土地流转，但各商业金融机构积极性不高，直接用土地流转经营权抵押的贷款业务少，截止3月底仅509万元，且贷款利率偏高，流转主体实际信贷融资额很少。农信社对绿瓯公司保证金仅按1:1授信放贷，限制了该公司为涉农企业贷款担保发挥放大辐射作用。保险方面，涉及农业生产的险种开发得少，难以为降低农业生产风险提供保障服务。

三、浙江、山东土地流转的经验做法

为更好地推进我市土地流转工作，调研组选择到与闽北地域自然条件相近且土地流转工作开展较好的的浙江省松阳县、衢州市衢江区以及全国土地流转先进地区山东省枣庄市的山亭区及滕州市考察学习。衢江区土地流转率达43.8%，松阳县土地流转率达29.3%，滕州市流转率为26%且有26个村实现整村土地流转，他们主要经验做法有：

1. 工作机制完善。两省认真落实土地流转机构设立、人员编制、经费投入、机制建设、工作保障等重点工作，制定规范的工作制度，建立完备的工作程序，包括土地流转申报、评估、登记、备案、审批、合同签订、鉴证、兑现、纠纷调解与仲裁等。各乡镇（办事处）以及农业、林业、金融、财政、国土等部门各司其职，形成了党政领导有力、部门分工明确和上下联动的良好格局。衢州市衢江区将土地流转工作纳入乡镇（办事处）年终考核内容；枣庄市加强流转平台建设，探索出了以“一证一所一社”（农村土地使用产权证、农村产权交易所、农村土地合作社）为核心内容的农村土地使用产权改革模式。

2. 做实确权颁证。丽水和枣庄均把农村土地确权作为一项重要的基础性工作，制定详实细致的工作方案，本着因地制宜、循序渐进、先易后难的原则，不强求统一模式，不设立统一标准，稳步向前推进，避免“一刀切”、简单化，切实保障农民权益。两地形成了规范的工作流程，确权登记颁证工作以二轮土地承包或现有土地承包合同、权属证书和集体土地所有权确权登记成果为依据，实现确权登记颁证“四相符”和“五到户”，即承包面积、承包合同、经营权登记簿、经营权证书相符合；承包地分配、承包地四至边界测绘登记、承包合同签订、承包经营权证书发放、基本农田标注到户。

3. 创新金融服务。做到了土地承包权与经营权的分离，枣庄市向入社农民颁发《农村土地使用产权证》，丽水市给流入方办理《农村土地流转经营权证》，两地均可以《农村土地使用产权证》、《土地流转经营权证》开展抵押贷款的业务。枣庄市由市、县两级财政出资，成立注册资本1亿元的枣庄市“金土地融资担保有限公司”，专门围绕农村土地流转合作社和农业企业开展融资担保业务，采取简化贷款手续、提高贷款金额、延长贷款时间、暂免收担保费用等方式进行服务。枣庄市在土地合作中引入了农业保险机制，并且市财政对农业保险补贴80%的保费。丽水市政府设立林权担保基金2100万元，并对执行基准利率的小额林权抵押贷款按基准利率的50%给予贴息；衢州对2万元以下的小额林权抵押贷款由当地财政直接给予全额贴息，对林权抵押贷款利率上浮幅度控制在30%以内的金融机构，由当地财政按贷款余额的1‰给予补贴。衢州市衢江区政府与财产保险公司协商开展大棚设施、农作物保险，其中，保险费由区政府承担55%、业主承担45%。

4. 财政大力扶持。包括土地流转工作经费和土地流转周转金补贴，如丽水市松阳县对新增集中连片流转50亩以上、流转期限5年以上、并签订规范的土地流转合同的，给予流出方每亩一次性奖励100元；对山区连片流转山地及耕地200亩以上、并建立形成规模化特色产业基地的，给予村集体一次性每亩100元的工作经费奖励。衢江区财政设立200万元的土地流转收储周转金，为农业招商、规模经营储备土地资源；制定农业设备补贴政策，明确规定，除省财政农业设备补贴外，区财政对建设钢架大棚的农业生产经营主体进行补助。滕州市政府设立了300万元的农村土地使用产权质押贷款风险补偿基金，用于支付金融部门的风险补偿和合作社短期还贷周转金。

5. 鼓励规模经营。为增强土地规模经营能力，两省在发展农村新型经营主体上不遗余力，鼓励发展种养殖大户、家庭农场，扶持合作社和龙头企业等农村经营主体，推动土地适度规模经营。衢州市衢江区出台了发展家庭农场的扶持措施，为家庭农场发展提供了体制机制保障，家庭农场呈现出良好的发展势头。枣庄市为了推动土地合作社的发展，财政每年拿出专项资金，采取贷款贴息、以奖代补等形式给予重点扶持，2013年达到2950万元。

6. 防范失地风险。土地规模经营最大的风险就是农民失地风险，为了确保农民不失地，枣庄市设计了两项风险控制的制度：①合作社的“两个80%”制度。农村土地使用权只能入股土地合作社，合作社基本成员中农民不低于80%，农民表决权不低于80%，有效避免了商业资本的干预风险，保障了农民对土地的有效控制权；②“1／3”和“三年”的抵押限制。规定用于抵押的土地最多不超过入社土地的1／3，向银行抵押贷款的期限不超过3年，使农民不会长期全部失地，规避了经营风险。

四、加快推进我市土地流转的几点建议

农村土地流转涉及面广，政策性强，我市要全面贯彻落实十八届三中全会和今年中央一号文件关于全面深化农村产权制度改革和经营体制改革的精神要求，抓住我市作为南平试点市先行先试的机遇，不断探索创新，全面推进我市农村土地流转。

1. 完善服务平台建设。随着经济社会的发展和农村现有劳动力的老龄化，土地流转将成为必然和常态。因此要进一步健全市、乡镇、村三级农村土地流转服务体系，负责指导、协调、监督土地流转工作，逐步培育形成土地流转产权交易市场。市、乡镇土地流转服务中心要改变有名无实的状况，可依托“三农服务中心”开展土地产权登记、流转信息发布、政策咨询、价格评估、合同签订、档案管理、纠纷调处等工作，并制定工作流程，明确工作职责，健全管理制度，保证必要经费；村级要发挥土地管理员的作用，做好土地流转供求信息统计、收集、上报和发布工作。要建立健全土地价值评估机制、流转主体准入机制、纠纷仲裁调解机制，保障流转双方权益，为流转双方公平交易和金融机构贷款估值提供科学依据。

2. 加大政策扶持力度。一要全面落实我市《关于加快农村土地流转促进规模经营的实施意见(试行)》和《关于金融支持农村土地流转促进规模经营的指导意见》中的优惠政策，从贷款融资、项目倾斜等方面培育扶持流转经营主体，引导土地向有实力的主体流转，调动流转主体的生产积极性。二要健全风险调处机制，农业生产市场和自然灾害两大风险直接影响业主、农民和金融部门的利益，引发矛盾纠纷，因此要对规模流转经营主体开展财产保险。财险公司要提高认识，创新思路，完善农业保险制度，将土地流转、规模种养业及设施农业纳入保险；另一方面要建立土地收储机制，依托国有农业、林业企业对经绿瓯公司担保贷款经营不良的业主，其反担保的土地（林地）予以收储管理，避免抛荒失管。三是放大绿瓯公司担保效应，各金融机构要降低保证金的比例，扩大绿瓯公司担保面，发挥其辐射作用。对土地流转经营权抵押贷款实行最优惠的贷款利率，降低基准利率的上浮幅度，并简化贷款手续。四是市政府要设立土地流转专项经费，对三级土地流转服务平台工作经费予以补助，对参加农业保险的流转主体按一定比例补贴保费；对利用山垅田、抛荒地发展地域特色产业的流转主体给予奖励。

3. 加快确权办证。推进农村集体土地确权登记发证是形成产权明晰、权能明确、权益保障、流转顺畅、分配合理的农村集体土地产权制度的迫切需要，也是土地流转前置条件。因此，要根据农业部、国土部和省政府的统一部署要求，抽调相关部门和乡镇有关人员组成确权登记发证工作组，落实必要的工作经费，集中力量加快推进，确保我市农村集体土地确权登记发证全覆盖，为土地流转提供基础依据。同时，可借鉴浙江、山东经验，把土地承包权与经营权分离，对已流转土地向经营主体发放《土地流转经营权证》，赋予抵押担保权能，业主可以直接用流转经营权证抵押贷款。

4. 扶持发展特色产业。充分发挥我市优势产业和品牌的辐射作用带动流转。进一步加大茶叶、笋竹、葡萄、蔬菜、优质米、特色养殖及林下经济等特色优势产业发展，制定相关优惠政策，建立特色产业基地，开发精深加工产品，延伸产业链条，增加附加值。要加大对我市良好的生态环境和优质安全农产品的宣传力度，培育打造区域优势品牌，并结合农家乐、休闲观光农业带动产业发展，遏制农村山垅田的抛荒撂荒。

5. 加强宣传和引导。通过印发“土地流转宣传册”等宣传手段，把土地流转政策、信息、程序告知农户，做到家喻户晓。一方面，让群众认识到土地流转是以平等协商、自愿有偿以及不改变土地农业用途为原则，农民原有的土地承包权不变，只流转土地经营权，让农民放心流转土地。另一方面，大力宣传土地流转增收致富的典型，提高农民“以地生财”的意识。各乡镇、村要提高认识，按照土地流转“依法、自愿、有偿”原则，主动服务流转主体，帮助宣传相关政策，做好群众解释协调工作，不强制命令，不行政干预，积极稳妥推进土地流转。