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努力把政策优势转化为推动绿色发展的现实优势

日期：2014/3/26        来源：南平市民政局老区科        点击数：

努力把政策优势转化为推动绿色发展的现实优势

——以南平市为例浅谈老区苏区政策演化和发展

老区苏区是南平的重要区情。南平市是福建省重点革命老区，是原中央苏区的重要组成部分。全市10个县（市、区）都是老区县和原中央苏区县（全省老区县67个，苏区县37个），老区乡村分布于全市103个乡（镇、街道），被命名的老区乡（镇、街道）有57个，老区建制村（居）654个，老区基点村867个。

一、老区苏区的历史界定

在我国，老区是一个具有政治意义和历史意义的特殊地理区域，是与中国共产党和中国革命紧密相联的，是特殊历史环境即中国革命发展的特殊历程的产物。中国共产党正是以革命老区为战略基地，成功领导中国革命从农村走向城市，并最终夺取政权。在革命战争年代，老区及其人民对赢得革命胜利和新中国的建立，作出了巨大的牺牲和不可磨灭的贡献。

革命老区是指第二次国内革命战争时期（土地革命时期）、抗日战争时期和解放时期建立的革命根据地。各个时期的老区划定标准不同，第二次国内革命战争时期划定标准：曾经有党的组织，有革命武装，发动了群众，进行了打土豪、分田地，坚持半年以上时间的；抗日战争时期划定标准：曾经有党的组织，有革命武装，发动了群众，进行了减租减息运动，主要是建立了抗日民主政权并进行了武装斗争，坚持一年以上时间的；解放战争时期划定标准：在南下大军渡江（1949年4月22日）以前开辟的游击区，其建立了党组织，并坚持武装斗争直至解放的，也列为革命老区。

我市的老区绝大部分是土地革命时期各级苏维埃政府建立的革命老根据地，通常称为苏区。中央苏区，亦称“中央革命根据地”，是指在1929年至1934年土地革命战争时期，中国共产党在赣南和闽西建立的革命根据地，是全国13块革命根据地面积最大、人口最多的一块。当时，南平在第一次土地革命战争时期成立的闽北临时委员会和1933年4月～1938年2月期间隶属于闽赣省委时，曾经一度直属党中央领导，因此，我市是中央苏区的一部分，现在称为“原中央苏区”。

二、老区苏区政策的演化和发展

从老区苏区政策的深化和发展来看，大致可以分四个阶段：新中国建立至“文化大革命”前；“文化大革命”十年及随后的两年徘徊期；从十一届三中全会至2008年；2009年以来至今。

第一阶段: 新中国建立至“文化大革命”前。新中国成立不久,政务院就邀请革命老区人民代表赴京参加国庆观礼活动，组织访问团慰问老区人民。为全面了解和掌握老区的情况，1951年 8月，中共中央派出由内务部部长谢觉哉、华东军政委员会农业部副部长程照轩为团长的老区访问调查团，分赴南方和北方慰问老区人民，调查老区的生产和生活情况。8月底至9月上旬，访问团也访问调查了我市的武夷山、政和、建阳、光泽5个县。针对调查的情况，中央在 1952年初成立了全国革命老根据地建设委员会以加强对老区的领导工作，各省、自治区、市也相继成立了地方革命根据地建设委员会。1958年后,由于受到“左”倾思想的影响 ,老区建设出现了浮夸风、“共产风”的现象，违背基本的自然规律和经济规律，使老区发展陷入困境。此阶段，中央主要是以“撒胡椒面 ”式即平均分摊、单纯救济的方式改善老区人民的生活水平，这种救济方式以生活救济为主，注重资金和物资输入，忽视人力资本的开发，缺乏制度化和规范化，常受到其他因素的干扰，影响了救济效果。因此，它是一种消极的救济方式，结果是治标不治本。

第二阶段：“文化大革命”十年及随后的两年徘徊期。“文化大革命”期间，整个国家的经济、文化等领域建设遭受挫折，老区亦如此，如原有的老区政策被否定，各个省市的老区建设机构被撤消，全国老区建设基本处于停滞状态。总体而言，老区发展在这一阶段是处于停滞之中。

第三阶段: 从十一届三中全会至2008年。通过拨乱反正，中央更加关心老区的发展和老区人民生活，重新恢复老革命根据地建设委员会及其办事机构，针对老区所制定和实施的方针与政策得到了恢复，并采取一些新的措施扶持老区社会、经济、文化的发展，以改善老区人民的生活状况，老区建设开始呈现出蓬勃发展的趋势。1984年9月，中共中央、国务院发出《关于帮助贫困地区尽快改变面貌的通知》，它标志着国家对包括老区在内的贫困地区所采取的治理方式在战略思想上的转变，即由综合开发式的治理方式替代单纯救济的治理方式。中央从 1986年开始开展了大规模的扶贫活动，并于当年成立了贫困地区经济开发领导小组 ( 1993年更名为扶贫开发领导小组) , 对贫困地区从资金、技术、人才等各方面予以支持。

第四阶段：2009年以来至今。2009年5月，国务院颁布《国务院关于支持福建省加快建设海峡西岸经济区的若干意见》，《意见》中明确“加快海峡西岸经济区的革命老区、原中央苏区县、少数民族地区、海岛、水库库区等欠发达地区的发展，加大财政转移支付力度，增加对这些地区在教育、医疗、社会保障、基础设施等方面投入，不断改善生产生活条件，逐步实现基本公共服务均等化。”“中央财政转移支付、中央预算内专项资金和中央预算内投资，以及其他中央专项资金，都要加大对海峡西岸经济区的扶持力度，特别要加大对原中央苏区县、革命老区、少数民族地区的扶持力度。”“安排中央预算内投资等资金时，福建革命老区、少数民族地区等参照执行中部地区政策，福建原中央苏区县参照执行西部地区政策。”在政策兑现中，福建省的中央革命老区专项转移支付资金从原来的全省每年9000万元，逐年增加到2013年的6.53亿元，而且增加了中央苏区财力困难补助、海西建设（含老区建设）、中央彩票公益金等项目资金17.03亿元。我市从2004年以来的每年每县100万元到2013的2100万元不等的革命老区转移支付，仅此一项全市近年就获得5亿元的资金扶持。参照执行西部、中部地区政策方面，政策覆盖了水利、交通、农网升级改造等基础设施，教育、卫生、文化等社会事业，新型农村养老、低保、医疗救助、廉租房、公共租赁住房等社会保障，公安、检察、技侦用房、司法局业务用房建设等方面等10个方面90小项，以上项目中央财政给予倾斜补助，原中央苏区县补助80%～100%，老区县补助40%～60%。从近年争取老区苏区各类补助落实到位资金来看，2009年2.13亿元，2010年6.75亿元，2011年25.3亿元，2012年84亿元，2013年105亿，所争取的资金呈几何型叠加性增长。

2012年6月，国务院出台了《关于支持赣南等原中央苏区振兴发展的若干意见》，赣南等原中央苏区包括江西、福建、广东的原中央苏区。《意见》要求“到2015年，赣南等原中央苏区在解决突出的民生问题和制约发展的薄弱环节方面取得突破性进展。尽快完成农村安全饮水、农村危旧土坯房改造、农村电网改造升级、农村中小学薄弱学校改造等任务；基础设施建设取得重大进展，特色优势产业集群进一步壮大，城镇化率大幅提升，生态建设和环境保护取得显著成效；经济保持平稳较快发展；城乡居民收入增长与经济发展同步，基本公共服务水平接近或达到中西部地区平均水平。到2020年，赣南等原中央苏区整体实现跨越式发展。现代综合交通运输体系和能源保障体系基本形成；现代产业体系基本建立，工业化、城镇化水平进一步提高；综合经济实力显著增强，人均主要经济指标与全国平均水平的差距明显缩小；人民生活水平和质量进一步提升，基本公共服务水平接近或达到全国平均水平，与全国同步实现全面建设小康社会目标。”同年10月，国务院办公厅又发出《关于印发支持赣南等原中央苏区振兴发展重点工作部门分工方案的通知》。2012年12月国家林业局印发《国家林业局关于支持赣南等原中央苏区加快林业发展的意见》，该《意见》分深刻认识赣南等原中央苏区加快林业发展的重大意义、支持赣南等原中央苏区加快林业发展的总体思路和目标、支持赣南等原中央苏区加快林业发展的工作重点3部分。工作重点是：加快南方地区重要生态屏障建设；大力推进林业扶贫开发；积极发展特色优势产业；全力促进民生建设；加强林业基础能力建设；推进体制机制改革。2013年1月民政部印发《民政部关于进一步支持和促进赣南等原中央苏区民政事业振兴发展的意见》，该《意见》分总体要求、支持重点、保障措施4部分。支持重点是：健全完善综合防灾减灾应急体系；健全完善覆盖城乡的社会救助体系；加快推进社会福利体系建设；切实提高社会管理服务水平；健全完善优抚安置服务体系；积极支持调整优化行政区划格局；着力推进罗霄山片区扶贫开发；推进民政信息化建设。

这几年，国家发改委等部门在着手研究制定振兴原中央苏区发展的相关政策，经过多轮调研、论证、研究，上报了《发展改革委关于报送赣闽粤原中央苏区振兴发展规划（送审稿）的请示》，2014年3月11日，国务院下发《国务院关于赣闽粤原中央苏区振兴发展规划的批复》，原则同意国家发改委上报的《赣闽粤原中央苏区振兴发展规划》，《规划》要求江西、福建、广东省人民政府要切实加强对《规划》实施的组织领导，完善工作机制，落实工作责任，制定实施意见和具体工作方案，推进重点领域改革和体制机制创新，确保《规划》确定的目标任务如期实现。要求国务院有关部门要按照职能分工，落实工作任务，加强协调指导和信息沟通，在政策实施、项目建设、资金投入、体制创新等方面给予积极支持，帮助解决《规划》实施中遇到的困难和问题，为赣闽粤原中央苏区振兴发展营造良好政策环境。

福建省委、省人大、省政府也高度重视老区苏区政策制定工作。2011年5月，福建省委、省政府制定下发《关于支持和促进革命老区加快发展的若干意见》,《意见》阐明了支持和促进革命老区加快发展的重要意义，明确了总体要求，指出要努力实现促进老区加快发展与推动福建省科学发展、跨越发展的工作相衔接，老区人民与福建省人民享受的基本公共服务相协调，老区的经济社会发展与福建省提前三年全面建成小康社会的进程相同步。《意见》提出，要采取更加有力措施，支持和促进革命老区加快发展。一要全力支持老区基础设施建设，进一步改善老区发展环境；二要支持老区加快以改善民生为重点的社会建设，推动老区公共服务上新水平；三要支持老区发展特色经济，提高老区自我发展能力；四要支持老区深化改革扩大开放，增强老区发展的动力和活力；五要实施老区村跨越发展工程，提升老区发展水平。2012年9月27日，福建省第十一届人民代表大会常务委员会第三十二次会议通过了《福建省促进革命老区发展条例》，把支持革命老区加快发展的政策用法规的形式确定下来。我省是全国继湖南、湖北之后第三个制定关于老区条例的省份。《条例》共21条，具体明确了政府各部门相应职能、职权、职责，营造全社会共同关心、支持、建设革命老区的社会氛围。这是一部具有我省地方立法特色、内容涵盖面广、对全省老区工作及老区建设发展影响深远的重要法规，建立了推动老区发展的长效机制。

到目前为止，从中央到地方的扶贫开发政策文件，如《中国农村扶贫开发纲要（2011－2020年）》、福建省《关于进一步加快县域经济发展的若干意见》等，共同形成了比较完善的帮扶和推动老区苏区发展的政策体系。

三、加快老区苏区发展的政策导向分析

（一）政策取向。改革开放后，中央很少把老区作为单独的地区给予人力、物力、财力等方面的支持，而是开始注重老区的可持续发展，一般以贫困地区的名义给予扶持。2007年中央确定国务院扶贫开发领导小组办公室负责组织、协调和指导全国革命老区建设工作，加挂革命老区工作办公室牌子，将老区工作纳入扶贫开发的范畴。而《关于支持赣南等原中央苏区振兴发展的若干意见》、《赣闽粤原中央苏区振兴发展规划》两份政策文件又是近年中央再次从老区苏区角度出台的具有协调区域性、整体性、综合性发展的重要文件，学好用好这两个文件对于推动新时期老区苏区工作科学发展、跨越发展将起到重要的作用。

（二）政策内容。改革开放前，中央的老区政策主要是以物力与财力为其主要内容，缺乏人力资源的扶持。显然，这种政策在短期内能够改善老区人民的生活状况，但只能缓解一时之困难。改革开放后，中央的老区政策明确提出，除了继续增加资金的投入，改善老区的基础设施，更要加强对老区自然资源以及人力资本的开发，增强老区自身的发展动力，确保老区的可持续发展。老区苏区发展政策，除了“海西意见”、“海西规划”、国家支持中西部地区政策、国务院《关于支持赣南等原中央苏区振兴发展的若干意见》、《赣闽粤原中央苏区振兴发展规划》、《福建省促进革命老区发展条例》等普惠政策外，有更大多数政府职能部门的政策分散在国家各部委办、省上各厅局办的相关政策文件之中。

（三）政策过程。新中国成立以后，中央、省上各级领导都高度重视老区苏区工作，但是老区苏区政策也一度出现有口号、没政策，有政策，执行不到位等情况，缺乏制度化与规范化，缺乏连续性，难以有效发挥作用。改革开放后，随着法制的不断完善以及外在环境的日益稳定，再加上扶贫机构的建立，老区政策的抉择与执行受到了相关法律法规的约束，政策连贯性得到了有利保障。对于福建省来说，特别是从2009年以来，以“海西意见”、《福建省促进革命老区发展条例》等文件明文确定我省老区苏区的政策，这是老区苏区发展的一个历史性机遇期和转折点。

（四）政策效果。改革开放前，尽管老区政策取得了一定效果，但受到各种因素的制约，并没有从根本上解决老区人民的生活困难，反而由于某些政策的失误，加剧了老区的贫困。而改革开放后，中央接连召开扶贫大会，并多次强调要重点支持老区的发展，其政策效果明显，特别是近年来，中央陆续出台多项惠及老区苏区的政策，加之全市10个县（市、区）被认定为原中央苏区县，我市利用老区苏区品牌争取到位的政策资金呈几何型叠加性增长，有效推动我市老区苏区快速发展。

当前，老区苏区发展正迎来史上最好的机遇期。我们要充分利用这一机遇期，不仅要认真梳理、研究国家支持原中央苏区发展的政策措施，掌握支持政策中我市可争取参照执行的具体政策、条目，而且要围绕我市的发展思路和重点，运用国家、省上的产业政策、产业发展专项规划以及调结构稳增长的重点和政策导向，积极策划生成项目、上报项目。进一步强化工作措施，细化工作目标，落实工作责任，努力把老区苏区政策转化为推动南平绿色发展的现实优势。

（南平市民政局老区工作科  兰文武）

2014年3月