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将乐县“造福工程”实施现状调查及对策建议

日期：2010/12/24        来源：本站        点击数：

将乐县“造福工程”自1995年开始实施，至今已有15个年头。其目前状况如何，有何特点，所取成效及村民对此反映如何，基层群众还有什么要求建议?根据《福建省加快实施造福工程的若干意见的通知》精神，县老区建设促进会、县老区办与县委农办联合开展项目建设调研活动。在多年实践、关注，特别是对近三、五年工程实施情况掌握较明了的基础上，调研组重点实地察看万安镇下瑶小区及安仁乡半岭村曹坑新村2个实施点，详细了解部分村干部及入户调查征询村民意见，并结合其他乡镇工程点的实施情况，现将调查情况综合报告如下：

一、“造福工程”建设呈现的特点及成效

1、工程力度逐年加大，造福受益明显增多。

1996年1月，中共中央、国务院《关于1996年农村工作主要任务和政策措施》指出“要着力改善贫困地区的生活、生产条件。对确属缺乏生存条件地区的少数贫困人口，要采取多种扶贫形式，包括有计划地实行易地脱贫”。据此，福建省委、省人民政府提出“要加快实施‘造福工程’，补贴标准提高到500元，地、县相应按1∶1配套”。此后，将乐县“造福工程”力度不断加大。一是工程受益村及搬迁户数、人口逐年增多。1995年将乐县最先实施的是安仁乡元洋村19户100人，从偏僻高山搬迁至往邵武方向的大段平地。1996年安排光明乡省级贫困村曹地38户160人，之后6年基本维持在每年1—2个村20来户100多人。2002年起，逐渐增加到7、8个村，户数人口也相应增加到30—100户、150—500人之间。至2008年达到16个村211户1000人，2009年安排11个村223户1000人。据调查，乡镇及村基层领导一致认为这几年实施造福工程力度确实加大，为山区偏远分散村民办了实事。二是补助标准额度不断增加。1995年，实施造福工程初期，省补助标准为每人300元，市、县配套补100元，合计也仅400元。1996年人均受补450元；1997—2001年，标准适当增加并保持在每个搬迁人口700元；2002—2006年补助额度提升为每人1000元，2007年增至1500元；2008—2009年标准再次提高到每人2500元。县、乡、村和村民普遍表示满意，由衷感谢党和政府的惠民政策和对山区人民的关心，赞颂海西经济建设所取的巨大喜人成就，也体现我省经济发展实力确实显著增强。

15年来，将乐县实施“造福工程”，累计受益乡镇13个、69村(次)，分别占总数的100％和51％，扣除个别重复村(不同自然村)外，也有48个不同的行政村占3556％获益；搬迁农户1046户4665人口，投入资金83185万元，其中省级补助79345万元、市县投入384万元(不含其他政策的优惠投入)。

2、坚持原则把好环节，确保造福工程质量。

将乐县实施“造福工程”以来，县委、县政府及相关部门能坚持以“邓小平理论”、“三个代表”重要思想和科学发展观为指导，认真贯彻党的十五大、十六大、十七大精神，围绕海峡西岸经济区建设的总体要求，实施造福工程，实行整体搬迁，逐步改善群众生产生活条件，实现经济、社会与生态环境的协调发展，全面推进社会主义新农村建设。具体坚持五个原则，把握五个环节：

坚持五个原则：一是坚持自力更生自愿搬迁原则。对造福工程搬迁建房所需资金明确以群众自筹为主，财政补助为辅。注重引导，量力而行，充分考虑搬迁户的住房整体水平和经济承受能力，不强制搬迁，让群众满意。经入户了解，建房造价及内部装修投资一般在11—20万元不等，经乡亲帮衬及自身生产经营收益，大多能克服承受，群众比较满意。二是坚持节约用地原则。将乐工程基本上符合当地土地利用总体规划和村镇规划，尽量少占用耕地，并采用多种形式开发利用原占地，种植农林作物，以提高土地利用率。三是坚持科学规划选址、适度集中原则。对新建村地址都反复进行实地勘察，比较落实，统一选址、统一规划、统一施工、统一投入基础设施建设、统一指导，检查督促到位，做到高起点规划、高标准设计、高质量建房。四是坚持优质服务、注重实效原则。针对将乐县近三年搬迁工程工作点多、面多、立地条件差异性大这一实际，县农办配合相关乡镇村点进行调查、逐户核实，摸清搬迁户生产状况、受灾情况、贫困程度和原因，掌握实情，分别制定方案，以便分类指导，分步实施，促使工程有序进行。五是坚持以人为本、重视发展原则。通过整村推进，提高搬迁群众的自觉、自愿、自信、自强及团结意识，并经过就业技能和实用技术培训指导，提高科学生产经营素质及自我发展能力，帮助拓宽增收渠道，以搬迁促发展，发展巩固搬迁，发展经济与改善条件并重，提高生活质量，同时为促进今后适度集中搬迁工作提供有益借鉴及样榜示范作用。

把握五个环节：一是把握造福工程搬迁对象条件。目前省级补助标准较为客观合理，为确保有限的补助资金发挥应有的作用，造福工程搬迁对象条件主要是指居住在生产条件恶劣、解决“五通”(水、电、路、通讯、广电)难、信息闭塞，20户以下偏僻边远自然村的农村居民和零星分散居住在中等程度以上地质灾害险情险段隐患点，对残疾人、孤寡老人、“五老”人员和特困户予以特别照顾，对少数民族群众和农村计划生育户优先安排搬迁。二是把握工程实施村、户、人口对象的基本情况了解。认真细致摸底、登记、汇总、公示、确认和建房规划、楼房层数、占地建筑面积、前后楼间距及实施步骤、施工期限、前期准备等。三是把好实施质量和工作责任的到位。造福工程点都建立健全工作责任机制，明确搬迁任务、时限、措施，优惠政策的兑现，发现问题随时汇报并及时协调解决。四是严把资金管理关。根据《福建省造福工程项目资金管理办法(试行)》要求，将乐造福工程实施点都建立并实行项目月报及财务报帐制，并不定期由县农办、县财政局联合到项目点检查进度，分期分批拨付资金。五是把好工程检查验收关。由县委农办牵头，会同财政、相关乡镇对造福工程实施情况进行检查验收，及时总结经验和成效，查找不足，做好补缺补漏，配合乡镇协调解决部分实施过程中出现的新情况及问题，确保新居建设质量和搬迁整体水准及优惠政策补助资金的到位，村民如期搬迁入住。

3、政策优惠、配套到位，领导重视、群众拥护。

一是县委、县政府对实施造福工程工作相当重视。县政府成立造福工程项目建设工作领导小组，由分管农业副县长担任组长，县农办及财政局一把手分任副组长，并由县发展计划局、建设局、国土资源局、水利、计生、广电、交通、民政、电力等21个成员单位组成。各工程实施乡镇也相应成立领导小组。如万安镇专门成立下瑶造福工程领导小组和办公室，由镇主要领导亲自挂点负责，并将其列入为民办实事项目之一，制订小区建设控制性详细规划，确定小区用地479公顷，其中住宅用地304公顷，住宅建筑面积494万平方米，公共部分总投资360万元，做到统一楼层、统一样式、统一立面。光明乡两委班子将茶林新村造福工程作为“德政工程”，主要领导亲自挂点，具体抓好项目选址，与古镛镇张公村协商征用土地、规划和安置建设工作。小区总用地254公顷，规划建房79幢，每户占地80平方米，建筑面积240平方米，三层砖混层面结构，路间距9米，两幢一单元。同时还积极多次与城区小学、中学商洽联系新村农户子女按永久性就学问题。安仁乡两委也成立造福工程工作领导小组，乡直有关部门负责人和半岭村主任为成员，并抽调专职人员负责处理日常事务，做到领导重视，组织落实。

二是优惠政策、配套到位。将乐县政府规定：(1)凡列入“造福工程”的搬迁户，其建房用地的耕地占用税、契税、征地管理费、新菜地开发基金、基础设施配套费、墙体材料专项基金、散装水泥专项资金等税费，比照救灾安置的优惠政策，免予征收。(2)国土资源部门优先安排用地指标，及时办理审批手续；搬迁安置后，将旧宅地基垦复为耕地的，经验收合格，根据新增耕地的数量和质量予以资金补助。(3)林业部门及时办理林地审核手续，并在编限单位“十一五”非商品材采伐限额内优先安排用于“造福工程”搬迁建设的自用木材指标。(4)县城乡规划建设部门做好新村规划，优化农村住宅设计协调服务工作，免费提供经济安全适用、富有乡村特色、节地节能节材抗震的住宅设计图集，帮助放样和建设指导工作。各实施乡镇除落实执行县政府规定外，还自承投资负责“六通、两化、一平”(通水、电、路、电视、通讯、排水沟，道路硬化、空地绿化及宅基地平整)，并对按时搬入新居户给予分时段3000—2000元的奖励。目前，万安下瑶小区已开发296万平方米，投资220万元，建房安置72户326人，使该镇海拔较高的吴厝地村实现整村搬迁，电、程控电话、广电信号已进入小区，为落户的村民提供良好的生活条件。2008年又有良坊村受地质灾害威胁的20户农民迁入小区。光明茶林小区已开发173万平方米，投资195万元，建房安置曹地、长乾、余地、新岚等村72户361人，2009年，又有渠许村5户农民迁入新村入住。

4、实施工程多种结合，互相促进增强效益。

一是与抗灾、重建家园工作相结合。漠源乡坡坑上岭自然村，2005年因遭“6·21”重大地质灾害影响，在省、市、县关心支持下，重建家园，将自然村整体搬迁至银华新村，安排重建42户，每户占地83平方米，在沿公路空闲地2000多平方，新栽桂花、罗汉松、樟树等珍稀名贵树木，完成水泥路面硬化3000多平方米，在农户家门前新建46个面积约5平方米的花圃，村里还投资15万元建42个约20平方米的柴火间，安装闭路电视，铺设自来水管，架设路灯，实现水、电、路三通。光明下张公茶林新村是遭特大洪灾后，现已全部搬迁入住72户，安置了光明乡界源、曹地、渠许、台上、禊俚、山头6个村和古镛镇的张公、胜利、解放3个村及万全乡的万全村等计11个行政村受灾户，涉及受灾人口361人。高唐镇陈坊村湘坪自然村与邓坊村山坑自然村均是地处海拔600米以上高山区，交通不便，山体常滑坡，地质灾害严重，镇党委、政府分别将34户138人、17户70人安置到陈坊村冯源后排及原邓坊工区2个造福工程搬迁点，大大方便了群众看病、子女就学和生产等方面实际问题，深受广大群众欢迎。

二是与新农村建设工作相结合。南口乡温坊兴福新村造福工程安置搬迁农户(每户立地104平方米)后，乡村新建农民公园，公交车候车亭一座，铺设水泥路面830米，改厕20座、改沟1685米，配置垃圾桶，确保新村卫生整洁，水、电、路等基础设施配套完善，村容村貌美化绿化，目前是县级新农村建设重点村。万安下瑶小区新农村建设已初见雏形，农民收入稳步提高。2006年搬迁的农户在2007年人均纯收4891元，比增12％；新建绿化面积1080平方米，主干道种植中华杜英170多株，建设沼气池69口，附属房、护坡挡墙、排污设施、垃圾处理设施、宅间绿化，文体休闲娱乐场所均已建设，村容村貌整洁焕新，乡风民俗不断改进，设立新村建设理事会，发挥村民建设社会主义新农村的主体作用，小区形成安居乐业和睦相处的良好风尚。目前该小区被定为省级造福工程示范区。

三是与重点建设相结合。高唐镇上坊村地处金溪河沿岸，每逢雨季，村岸冲刷厉害。2006年，高唐电站开工建设，2008年国家“x电站”筹建。为确保村民安居、生命财产安全及支持国家重点建设，县里结合“造福工程”，将上坊村69户村民252人集中安置到高唐村后门垅。目前已上报该村作为省级造福工程示范点。古镛镇积善村洋布自然村受高唐电站库区水位上升影响，2007年县已安排列入“造福工程”，并于次年共有45户215人搬至新村点，其中有15户60人属于“造福工程”搬迁对象。2009年，国家建设“向莆铁路”将乐段部分标段开始动工，县政府已经把部分零星分散高山偏远小自然村居住的农户列入明后年造福工程安排计划进行摸底。

四是与为民办实事相结合。黄潭镇谢地村的际坑、垱际上、上下村和将溪村的石排坑、岩际上、横坑、长科等几个自然村等均属偏远高山、革命老区基点村，村庄分散，相距甚远，山路崎岖，交通极为不便，黄潭村民素有“乡下佬不识数，5里路行一午”之说。“造福工程”实施后，这些要求搬迁呼声较大的村被分别集中到交通便利的黄潭新村和将溪邹洲自然村2个安置点，分别为110户410多人及33户156人，改善这些高山村民的居住条件，其子女入学、就业、医疗等问题得到有效缓解，搬迁村民生活水平明显提高，村民异口同声称赞县、镇为他们办了大好事、实事。光明茶林新村为搬迁村民新建杂物间43间，路旁3600平方米植树绿化，安装路灯7盏，新建文化宣传栏1处，农民休闲所2个，并实现水、电、路、通讯、闭路电视及排污“六通”，做到村道净化、四周绿化、环境美化、路面硬化、夜晚亮化、用水自来化、家用电器化。

五是与落实计划生育政策相结合。在省政府的大力支持下，这2年为将乐的造福工程增添新举措。即凡搬迁对象中属于独生子女或二女结扎计划生育户，则该户增加一个人口的标准即增加2500元。2008年造福工程中有32户及2009年的52户计84户21万元已经落实到位，这些计生户十分感谢。

六是与民间福利机构援建活动结合。光明乡在2005年百年一遇的特大洪灾中损失惨重，国家部门、省、市、县各级拨出大批救灾款和物资安置灾民。在重建家园中，省慈善总会领导亲临灾区，并捐款80万元助建光明瑶垅新村，安置灾民70户316人，其中建“慈爱亭”433万元、护坡挡墙707万元、发给村民686万元，平均每户9800元，人均2170元。2006年春节，该新村实现“六通”，村民赞不绝口。

二、存在的困难与问题

1、造福工程搬迁压力仍然较大。据福建省地质调查研究所2005年7月到将乐实地鉴定，将乐乡村受地质灾害严重威胁需要整体搬迁的还有43个村831户4360个人口。此外，还有一些高山偏远交通不便、居住分散，生产生活条件恶劣的相对落后贫困户即全县尚有人均纯收入低于1000元的3160人、低于1500元的4480人中的部分需要实施搬迁，改善生产、生活条件。但要完成已知的对象及不可遇见因素随时增加的需搬迁农户，还有较大的压力，各乡镇要求参与“造福工程”的呼声还比较高，他们要求尽快分期分批克服这些制约社会事业建设和经济发展的不利因素。

2、目前将乐县“造福工程”一般是结合新农村建设为民办实事，实行整村搬迁安置，而省里尚无法按县上报的实际搬迁户来分配指标及拨付资金，目前已经有出现在同一个集中安置小区内，部分群众因不属于“造福工程”搬迁对象，无法享受到省上的资金补助，个别群众有所反映，要求一视同仁，以彰显公平。一些村因安排过一次而无法也不可能在短期内再轮到安排新一批。

3、近年来“造福工程”为搞好新农村建设及村容村貌改观，乡村两级不仅在土地出让、建筑材料等当地资源供应上给予搬迁户相应优惠外，在住宅地“五通”特别是水泥路面硬化等基础设施配套上需投较大的资金，对此，许多经济条件财力相对薄弱的行政村显得力不从心，部分小区仅建起安置房，除水电外，其他如主干道路面硬化、沟渠、绿化、周围护坡及杂物间附属房等基础设施尚一时无法全面齐备奏效，完善建设资金缺口尚较大。

4、在新村规划的执行上还存有纰漏。调查中我们发现在同一小区内大多数楼房式样统一、立面统一，但仍有二、三幢的楼房式样及立面与众不同，虽然更为好看，但总不合群。询问村干部，他们苦笑说，反正建房的钱都是群众自掏积蓄，我们也不便多次强求。此外在新建小区时相当部分安置点只有新房建设，未建有存放杂物、谷物、农具化肥及饲养畜禽的附属房；还有小区建有沼气池，有的小区群众却不愿建，存有不足之处。少数的群众有“等、靠、要”依赖思想，对公共设施、门前绿化等建设，希望政府大包大揽，不愿出资出劳，积极性不高。

5、在土地经营上日后有可能出现矛盾。目前“造福工程”一般是整村搬迁，安置地点若在本村或较近的交通方便地，则不存在什么耕地经营矛盾；但这些原搬迁地大多处高山偏远，山垅稻田农作物平时受野猪、山兔等禽兽糟蹋，加上水源灌溉难等因素，本来种稻产量就低、花工大、成本高，现在若是易地易村安置，往返几十里山路，除上年纪的中、老年村民外，年轻人一般不愿再回高山耕种，何况平原区的好处呈现多、条件好、生活丰富多彩，有可能不愿耕种经营原耕地，出现耕地抛荒或失管现象。而承担安置地的村民本都在经营自己的一份耕地，无法也不可能自愿地把自己的土地经营使用权调剂让出部分。时间一长，这部分新搬迁来的村民就有可能提出经营耕地的一些要求，将给村、乡造成一些压力和难题。如目前安置在万安下瑶小区的是原吴厝地、良坊等村的高山村民，安置在古镛镇张公村茶林小区的原是曹地、禊俚、山头村的高山村民，他们返回原耕种地种田有一定的难度，还有菜地等这是需要县、乡、村在下一轮耕地调整完善中注意统筹考虑克服解决的。

三、要求与建议

调查组认为，实施“造福工程”是党中央、国务院直接关怀重视部署的社会主义新农村建设的重要战略组成部分，是扶贫开发工作的一项重要举措，也是各级党委、政府为民办实事，顺民意，稳民心的“德政工程”之一，所取的成绩是斐然可歌的，而尚存在的一些不足或薄弱环节是发展中客观存在，可以通过努力克服完善。对实施工程的实践启示是在进一步加强组织领导，落实责任制，提高新村建设质量，发展经济拓宽增收渠道，及搬迁村民生活水平的同时，我们建议：

1、要加强“造福工程”规划和方案的执行力度。是否也像开展其他工作一样来个征询村民对建房样式、立面图案的意见，或按户代表会议中大多数农户的意见，统一定下后就应按此执行，避免同一小区新居式样不一、立面颜色不一的尴尬，是否可以采取若干适用措施来落实方案的执行。同时在规划时要十分注意附属房的设立及建设，对沼气池建设等也应一并考虑，减少搬迁入住后出现问题无法或较难改进的不必要麻烦。建议实施“一池三建”，引导农民建沼气池、推广太阳能热水器和无害化户厕、环保化猪牛圈、温馨化厨房，营造干净、整洁、优美、舒适的生产、生活环境。

2、在工程补助资金上，为不使乡、村为“造福”而举债，也为整村搬迁户都能享到“造福工程”政策，建议省、市在工程项目资金使用办法上适当放宽，只要搬迁户认可，农民愿意户代表表决通过、签字同意的，准许工程项目资金使用在“三通一平”等基础设施建设上。或者在增加补助标准中明确划出一部分资金，或建议省政府协调省直有关部门如水泥路面硬化、护坡、水利等方面给予适当下拨相应的项目捆绑资金。还可注重发挥省、市属企事业单位，工、青、妇等社会各界力量，开展形式多样的共建帮扶活动，形成合力，开创新局面。

3、建议省市在实施“造福工程”时适当增加拨补若干个集中安置示范点资金，以优化道路、设立医疗机构、商业网点设施，改善人文生活环境，切实做到样榜示范促进作用。

4、在认真落实中央和省市强农惠农政策中，探索改进对农业生产、造福工程和农民的补贴方式，完善以奖代补、以奖代投、先建后补等激励机制，引导农民对直接受益的公共设施投资投劳。

5、将乐是个中央苏区县，在15年已安排的造福工程村中，还有72个苏区建制村未能安排上，占6990％。因此在全省贯彻落实《国务院关于支持福建省加快建设海峡西岸经济区的若干意见》过程中，建议省政府在争取参照国家对西部开发的优惠政策所得的项目、资金中对全省为数不多的中央苏区县坚持“老区优先，适当倾斜”和“八个优先”的举措。在感谢近2年省政府及有关部门有效关心支持将乐建设的喜人趋势上，恳请再加大扶持力度，从搬迁对象的指标及安置小区的配套资金上给予再增重份量倾斜，帮助将乐尽快把那些偏远分散难以发展的苏区村列入规划，尽早就近异地搬迁到集镇或中心村或较为平坦、交通便利的村落，以更有效解决这些群众的生产、生活、交通、子女入学、医疗卫生、农民工就业、拓展增收渠道、发展经济等问题，使他们能搬出来，稳下心和安居，发展生产，促进经济，共建社会主义新农村。

参与调研：

余继勤县老促会会长县人大原正处副主任

叶清标县老促会副会长县政协原副处调研员

郑天清县老促会理事县委农办主任

陈庆泉县老促会秘书长县委农办原主任科员

吕晓刚县老促会副秘书长县老区办主任

吴林芬县委农办扶贫开发办

执笔陈庆泉

二○○九年九月二十六日