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把握好政策机遇 打好新一轮扶贫开发攻坚战——周宁县老区扶贫开发工作调研

日期：2012/11/7        来源：网上来稿        点击数：

把握好政策机遇 打好新一轮扶贫开发攻坚战

——周宁县老区扶贫开发工作调研

今年7～8月份，我县老区促进会、县扶贫开发协会同县扶贫办，根据县委关于专题调研的部署，就如何把握好政策机遇，打好新一轮扶贫开发攻坚战问题，先后深入礼门、泗桥、纯池、咸村、玛坑等老区乡镇与部份县直单位，通过召开座谈会和实地察看等方式，搜集资料，听取各方意见，在总结前十年扶贫开发工作成就和经验的同时，认真分析面临的新情况、新问题，对如何做好新一轮扶贫开发工作，实现新一轮扶贫开发《纲要》目标提出建议。现综述如下：

一、前十年扶贫开发工作成效。

2011年，中共中央、国务院印发了《中国农村扶贫开发纲要（2001-2010年）》，明确提出十年扶贫开发的指导思想、工作方针和目标任务。县委、县政府高度重视，成立领导小组，进行认真贯彻落实。始终把农村脱贫，农民致富问题作为民生大计，摆在经济工作的突出位置上进行科学全面部署。政府在扶贫工作上实行“政府主导，社会参与”的方针，多措并举，合力推进开发性扶贫，取得了明显成效。

（一）挂钩帮扶促进整村推进扶贫开发。2002年以来，全县先后实施三轮省、市、县三级挂钩帮扶46个重点村扶贫开发工作，其中省挂帮扶15个村、市挂帮扶10个村、县挂帮扶21个村。省、市、县挂点单位领导十分重视，不仅派出干部驻村挂任第一书记，而且经常深入挂点村调研指导，体察民情，为民排忧，共谋发展，整合各方力量办实事，累计投入资金9560万元，实施帮扶项目496个。重点村的“五通”基础设施基本完善，生产和生活条件得到改善，自主发展能力显著增强，有力地促进农业产业化发展，实现农业增效，农民增收。

（二）通过有计划、有组织地实施“造福工程”搬迁，极大改善了边远偏僻老区村群众的生产、生活条件。至2011年底，全县共完成搬迁176个自然村，3642户，16007人，其中老区群众达13680人，少数民族790人。省、市财政和有关部门为“造福工程”共下拨资金1687万元，县、乡、村配套资金1041万元，搬迁户自筹资金1.75亿元。“造福工程”搬迁后，从根本上解决了搬迁群众行路难、看病难、子女上学难的问题；远离了山体滑坡、洪涝等自然灾害的威胁，保障了村民生命财产安全，改善了村民居住环境和生活质量。同时加快了城镇化进程。全县在县城和咸村、李墩等乡镇所在地新增城镇人口1万多人。保护了山区的自然环境和生态平衡。

（三）推行产业开发扶贫，为农民脱贫致富拓展渠道。一是通过本县驻外企业家、在外“商会”组织的引领作用，组织农村劳动力转移，走劳务脱贫致富路子。全县近十万人进入全国各地城市务工、办企业创收致富。二是加大对农村经济发展支柱产业的投入。茶业是我县主产业，茶园面积达十余万亩，近三年共争取项目资金投入1960万元，进行茶园改造，调整茶树品种结构，建设高标准生态茶园1.3万亩，扶持茶叶加工企业创品牌名牌，带来了茶农增收的明显成效。三是深化农村改革，转变农业发展方式，通过组织农民专业合作社，实施土地流转，采取“公司（合作社）+基地+农户+科技”的经营模式，大力发展特色种植业和养殖业，如油茶、金银花、无患子、蔬菜、禽畜养殖等，推进规模化、集约化、产业化。四是高度重视企业家回归家乡创办农业企业的“回归工程”，培育农业龙头企业，以企促农，以企带农发展。五是加大农民的科学技术知识培训，近几年共举办以种植业为主要内容的农业实用科技培训班达30多场次，培训农民3000多人次。与此同时，还经常组织农业科技人员深入农村实地传授技术，有效提升农民的科学文化水平和现代化农业生产技能。

（四）逐步建立和完善农村社会保障体系。至2011年底，全县已有130406人参加新型农村医保，有50493人参加新型农村社会养老保险。全县每年发放低保金1490万元，使8495名特困人口（其中农村8495人，城市700人）和1900名五保户、孤儿获得了基本生活保障。

（五）发动社会参与消除农村贫困活动。一是开展“百企联百村”的“六共”活动，即共谋发展思路，共兴农村经济，共建基础设施，共办社会事业，共促农民就业，共育文明新风活动。据不完全统计，几年来本县驻外企业人员捐款支持家乡道路、桥梁、饮水工程、河道整治、文化设施、旅游开发、新农村建设、公共事业等资金达1.5亿元以上。二是发动和帮助各乡镇、村建立扶贫基金会组织，全县57个，基金总额1.4亿元。基金通过滚动增值，用于农村救灾济困、助学、抚孤、扶残和农村基础设施建设、创办公益事业和农业项目开发，为改变乡村贫困落后，建设社会主义新农村提供了长效的经济实力支持。

二、当前扶贫开发面临的挑战和问题

通过实施党中央、国务院（2001～2010年）十年扶贫开发《纲要》，我县经济和社会事业得到较快发展，基本上解决了农村贫困人口温饱问题，逐步跨入奔小康的进程。然而由于诸多因素影响，农村发展滞后，相对贫困问题凸显，扶贫开发工作仍面临严峻的挑战和尖锐的问题。

（一）扶贫对象扩大，返贫现象不断。按省定新标准，“十二五”期间将2010年农村家庭人口年均纯收入3000元以下有劳动能力的人口列为扶贫开发帮扶到户对象，我县调查摸底统计达10623人。贫困人口大多数为居住在边远山区，环境恶劣，公共服务设施欠缺的贫困山村留守农民。他们大多数属于刚解决温饱，处于低收入或遇自然灾害、疾病等返贫的贫困人口。巩固温饱成果，推进脱贫致富，扶贫开发难度大，还需付出艰苦的努力。

（二）农民的科学文化素质不高。由于缺乏农业科技创新意识，农民自我发展能力薄弱，长期固守传统农业经营模式，不善于转变生产发展方式。市场意识不强，缺乏市场预测能力，往往在选择生产项目上存在盲目性。城镇化进程，农村人口往城市转移，留守农村劳动力缺乏，难以扩大生产规模。农业的产业化、规模化、集约化水平低，致使农业生产处在低水平发展中徘徊。

（三）高寒山区的自然环境条件，以及落后的农田基础设施，导致农业发展滞后，农业项目、资金、人才难以引进，使农村自然资源得不到优化配置，贫困状况难以得到根本改变，与发达地区的差距不仅没有缩小，反而有加大的趋势。

（四）宁武高速建成通车，给我县对外开放，对内搞活，推进县域经济发展，创造了良好条件，带来了新的机遇。但从县境内农村交通现状看，与《纲要》提出“通达四邻，安全便捷”的公路网络要求差距大。县内咸村、玛坑、礼门、纯池乡镇公路为四级路，柏油路面经多年车辆运行，大部分路段破损，坑坑洼洼，蜿蜒曲折，存在安全隐患。乡镇通村公路是准四级路，不少路面仅3.5米宽，还有部分较大的自然村未开通公路，已开通的未能水泥硬化，如咸村镇天山老区基点自然村有45户，230人口，上世纪九十年代末修建的简易机耕路，几经风雨冲刷现已无法行车，村民依然肩挑背驮。近几年50多位村民联名多次要求上级政府帮助修通5.5公里进村水泥路，至今不能如愿。道路交通网络滞后，成了制约我县农村经济和社会发展一大瓶颈。

（五）县、乡、村财力薄弱，缺乏农村扶贫的经济实力。据财政部门统计数据，2009年至2011年三年，全县财政支出为14.8亿元，其中地方县级收入可支出为3.28亿，占总支出的27%。2012年财政预算支出为4.4亿元，其中干部职工工资3亿。尽最大努力地方县级收入为1.5亿元，上级财政转移支付为2亿元，相抵扣缺口达9000余万元。全县九个乡镇当地自有资金收入均在几万元至50万元之间，95%的行政村是“空壳村”。贫乏的财力，根本无能力在农村基础设施建设和农业经济发展上投入与帮扶。

（六）受到国际金融危机和国内经济调控、信贷紧缩的影响，中小企业经营艰难，全县在全国各地十余万人办企业，绝大多数从事钢材交易和房地产开发等。由于房地产业调控，钢材市场不景气，绝大多数钢材交易企业面临困境，有的已经破产，大有“辛辛苦苦二十年，一夜回到改革前”的景况，我县社会扶贫的主要力量因此明显削弱。

三、搞好新一轮扶贫开发的措施和建议

新一轮扶贫工作已从解决温饱为主要任务的阶段转入巩固温饱成果，加快脱贫致富，改善生态环境，提高发展能力，缩小发展差距的阶段。我县被省委、省政府确定为新一轮全省23个扶贫开发重点县之一。根据《中共福建省委办公厅  省人民政府办公厅关于支持扶贫开发和水土流失治理重点县加快发展七条措施的通知》（闽委办[2012]48号）精神，给我县2012-2015年省财政在安排各类补助时给予享受原中央苏区县待遇等政策措施，这是搞好新一轮扶贫开发工作的重要保证和大好机遇。我们要继续以邓小平理论、“三个代表”重要思想为指导，落实科学发展观，抓住这个机遇，对接政策措施，加大工作力度，坚持政府主导，坚持统筹发展，坚持开发式扶贫，注意增强贫困群众的自我发展能力，注意解决基本公共服务薄弱环节，注意解决制约发展的突出问题。

（一）要以“跨越发展，力求先行”的姿态，集中精力，狠抓关系周宁经济发展的大项目，振兴县域经济，增强县财政实力，为农村扶贫开发提供更大的经济支持，实现强县富民目标。一是集中精力，组织精干干部队伍，专职从事引进事关周宁经济跨越发展的大项目工作。为保持其工作的连续性和高效性，在干部管理上，应保持其队伍的稳定性，对做出突出成绩的，予以奖励和重用。抽水蓄能电站、宁衢铁路、纵三省道和乡镇干线、县际交通公路等项目，经往年争取有希望摆上“盘子”，现必须下大力气抓住不放，紧紧跟踪，促其尽快落地；二是狠抓工业园的“引凤筑巢生蛋”。县里已开辟龙潭、虎岗、李墩三大工业园区，宁武高速建成通车为工业园区发展提供了良好机遇，现在重中之重的工作是招商引资，必须组织懂经济的人才，通过可行性科学论证，走出去引进项目资金，同时搞好软环境的建设，扎扎实实地推进园区工业发展。三是加快旅游资源的开发。旅游兴县是我县发展战略之一，近几年在招商引资方面做了一定工作，但在旅游开发方面存在许多不足，景区设施建设缺乏科学性，旅游生态、文化内涵挖掘不深，必须通过总结周宁县旅游业开发的成绩和问题、经验和教训，进一步落实科学发展观，统筹全县旅游资源开发，加大力度完善景区设施建设，使旅游开发成为我县新兴的一大产业。

（二）调整产业结构，培育农业优势特色产业，壮大农村经济，增加农民收入。我县地处偏僻山区，长期以来农业生产水平低，效益差。但本地气候温和，雨量充沛，土地资源丰富，发展农业优势特色产业条件优越，根据自身条件和独特优势，调整农业产业结构。在保证粮食种植面积的同时，确定种植业和养殖业为我县农村主导产业是适宜的。应从四个方面做好这项工作：一是着力助推主导产业的规模化经营。茶叶在我县生产历史悠久，是全省茶叶重要产区，要进一步搞好现有茶园茶树品种结构的调整，扩大优质品种种植面积，搞好现代化茶园建设；要大力扶持茶叶专业大户和茶叶加工企业，打造品牌、名牌，开发茶文化内涵，扩大市场，做强茶叶支柱产业；要进一步强化服务，助推近年兴起的油茶、椎栗、无患子、金银花等特色农业产业发展，积极扶持专业合作社组织，加强产业基地建设，促进土地流转，以“公司（合作社）+基地+农户+科技”模式，进行规模化、集约化、产业化经营，以形成大产业。二是建立农业主导产业开发实验区，在县内选择1-2个主导产业，进行产业化全过程的综合配套实验；从产业基地建设到龙头企业培育，以及生产体系、技术体系、组织管理体系、服务体系、保障体系的建设进行全面综合试验，具体实施其各项配套政策，研究其可行性与效果，产业链的发展规模和社会效益，协调各方面关系，规范各项管理规程，以典型指导面上工作，为我县农业产业化进程提供理论和实践依据。三是农业产业结构布局应讲究科学化。必须组织涉农部门科技人员进行论证确定，按区域划分，统一规划布局，保证产业科学发展的长效性。四是新一轮扶贫开发中确定的省、市、县三级扶贫开发重点村实施整村推进帮扶工程的资金，应捆绑集中大部分投入产业扶贫，用于贫困村种植基地生产，壮大基地生产规模，增强自我“造血功能”。

（三）实施短期项目，拓宽农民增收渠道。鼓励支持农民实施周期短，效益高的短期农业生产项目开发，是贫困地区群众实现早日脱贫致富的有效途径。近年来泗桥乡农民已尝试种植烟叶。每亩烟叶产值3000多元，扣除成本1000元，农民每亩收入达2000多元。种植烟叶需持有省级烟草部门的计划和订单后，方可生产。建议有关部门做好协调工作。纯池镇金银花生产基地，每亩种植170株金银花，盛产期可以产干花170斤，产值达17000元，基地现有2000余亩，两年时间就有收入，产量达3吨。玛坑乡发动群众种植花生、生姜，收入也比较高。浦源镇东升村“怡然生态农业养殖场”利用大片林地养土鸡，肉鸡和鸡蛋大多销往外地，经济效益明显。各地在调整农业产业结构，转变生产方式注意推广上述经验，广泛发动群众因地制宜，实施“短、平、快”项目，使农民尽快脱贫致富。

（四）扶持龙头企业，带动农业产业经营。农业龙头企业内联千家万户，外联国内外市场，具有开拓市场、引导生产、深化加工、搞好服务的综合功能，其经济实力的强弱和牵动能力大小，决定着农业产业化经营的规模和成效。在新一轮扶贫开发中，要把扶持农业龙头企业摆在突出的位置。一是组建龙头企业，要围绕以确立为主导产业的大宗农富产品和名优产品选择项目，确保所建的企业有充足的原料来源，发展后劲大，竞争力强。二是农业龙头企业组建要形式多样，突破体制与行政区域界线。对主导产业的重点龙头企业要重点扶持，优先发展，加大投资力度，实行价格、税收、信贷、贸易等方面的优惠政策，促其尽快形成实力，带动农户组织商品生产。三是目前我县现有农业合作社经济组织，通过资金、土地等方式入股组成，已形成风险共担，利益共赢的密切关系，要健全完善法律保障机制，规范内部各项制度，注重保障合作经济体农民的利益。各有关部门要本着让利于民的原则，通过预付定金、贴息贷款、发放生产扶持金、贴补种苗、饲料等方式加以支持，促使农民合作经济组织充分发挥龙头带动作用。四是重视回归企业家创业。随着市场行情变化，不少在外办企业人员，转变发展方式，回乡创业。要予以重视，提供良好创业氛围，充分发挥其优势，培育农业龙头企业，带动农民脱贫致富，从中培养造就一支农业龙头企业家队伍。培养一批有胆识、有谋略、有市场经济素质，有管理才能的农业企业家队伍。

（五）开展科技扶贫，重在成果转化运用。各级各部门要把科技试验及其成果推广应用工作列入国民经济发展计划。十二五期间，有关部门定期深入乡镇、村开展农民技术员和农村实用技术培训。根据本地实际，把资源开发、商品基地建设同农民技术人员培训结合起来。要深化农村科技体制改革，鼓励科技承包、技术服务和兴办各类科研生产经营实体，促进农业科技与生产过程结合，加快农民的思想意识教育，帮助农民彻底摒弃迂腐陈旧的小农观念，树立科技意识，大市场意识，产业化意识，提高农民的整体素质。鼓励各类人才往贫困地区建功立业，发挥才智，同时稳定贫困地区干部、科技人员队伍。贫困地区工作条件差、任务繁重、工资待遇低等问题，直接影响干部与科技人员的情绪，很有必须调整贫困地区人事政策，上级有关部门要制定贫困地区干部工资津贴政策，缩小贫困地区与发达地区干部工资待遇。

（六）破解制约瓶劲，扶持乡村道路建设。按照省委、省政府关于贯彻落实中国农村扶贫开发《纲要》（2011-2020年）的实施意见。到2015年重点县基本实现“县县通高速，镇镇有干线，村村通客车，较大自然村要硬化”的目标，我县任务繁重。十二五期间，要建成纵三省道、七（步）礼（门）和梧（柏洋）玛（坑）公路干线以及全县476公里安保设施建设，需投入13.3亿元，其中上级政策性补助仅4.3亿元，县里必须自筹的配套资金达9亿元。此外，决定边远乡镇经济发展二条的县际交通要道——玛坑往福安、礼门往屏南的三级公路，补助标准没有提升，仍每公里补助80万元；较大的自然村道路硬化，县乡还要投入大量资金。实施交通路网建设，县乡很难筹集上述巨额配套资金。我们建议上级政府及有关部门采取特殊政策，提高革命老区路网建设补助标准，帮助解决地方配套资金困难问题。

（七）继续组织实施“造福工程”。近年来我县各乡镇“造福工程”因城镇土地资源缺少，难度越发加大，因此可采取礼门乡的作法，提前介入“造福工程”综合安置区项目规划设计。礼门乡在新街结合小城镇规划土地75亩，由乡政府统一规划，牵头配套“三通一平”，计划2015年前完成280户搬迁，并整合相关资金，加强基础配套设施建设，把集中安置区建设成为环境优美，设施完善的新型农村社区。在实施“造福工程”时，可根据各乡镇年度易地搬迁规模、财政投入、任务完成和集中安置点基础设施配套情况，采取“以奖代补、先建后补”等多种方式给予补助和奖励。今后新增建设用地指标优先满足造福工程搬迁建房需求，城乡建设用地增减挂钩指标的转让收益60%用于造福工程的群众搬迁安置。要通过技能培训、转移就业、鼓励创业等形式，千方百计增加搬迁群众的收入，实现安居乐业。

（八）完善配套政策，增强自我“造血”功能。贫困地区长期陷于贫困的因素较多，由于积贫积弱，导致“造血”功能不强。因此建议上级政府对贫困地区进一步完善配套政策。一是出台妥善解决老区贫困县的债务问题。目前老区贫困县的县、乡、村三级因体制和政策等原因形成的债务问题必须给予政策支持，应继续加大财政转移支付力度，逐步化解债务，减轻负担。二是调整国家和老区贫困县的税收比例，适当调高老区贫困地区增值税、所得税的留成比例，为老区贫困地区建设留足发展资金。三是尽快出台支持农村专业合作社经济组织发展的政策措施。农村专业合作社是新时期农业生产方式转变过程中出现的富有生命力的经济实体，要从资金、技术、体制等方面制定优惠政策予以重点扶持。

周宁县老区建设促进会

2012年10月8日